林则徐官督商办思想探析
关键词:林则徐;云南矿政;官督商办
中图分类号:F822 文献标识码:A 文章编号
Probe into the Official-Controlling and Merchant-Running Thought of Lin Zexu

Lin Youhua

(Public Economics and Finance Department of Minjiang University , Fuzhou Fujian 350108)
Abstract: Aiming at the abuse of the decline of Yun nan silver and copper mine resulting from the poor management, after careful investigation and study, lin Zexu advocated that the ruling class should give the merchants a free hand in collecting funds and running business, whereas it should just exercise the supervisory power, namely, adopting the official-controlling and merchant-running management and administration pattern. In addition, Lin Zexu elaborated that the ruling class should support the factories and mines not only through policies but also through laws and regulations. At the same time , Lin Zexu set forth measurements of guiding the merchants and management methods of coordinating, encouraging, discriminating, examining and approving, charging duty, etc., all of which contributes much to the probing into the official-controlling and merchant-running. It is Lin Zexu’s official-controlling and merchant-running thought that was practiced and popularized by officials advocating Westernization represented by Li Hongzhang after twenty years, which became the chief management pattern of the civilian enterprises , and which reflected a historical necessity.
Key words: Lin Zexu Mine governance in Yun nan
Official-Controlling and Merchant-Running
    官督商办是晚清民用企业的重要经营方式,在中国近代化历程中具有不可忽视的作用。官督商办思想如何发轫?颇具代表性的论断是“系于洋务运动期间李鸿章创造和推广”。〔1〕罗肇前先生在2004年12月出版的《晚清官督商办研究》〔2〕专著亦作如是观。陈勇勤先生则提出“林则徐最先提出官督商办模式”〔3〕的观点,但未作深入分析。鉴此,本文谨就林则徐官督商办思想的缘由、内涵及意义进行探讨。
    一、林则徐提出官督商办的缘由
    道光二十九年二月二十日,(1849年3月14日),时任云贵总督的林则徐撰写了《查勘滇省矿厂情形试行开采折》〔4〕(P493-500),就云南铜矿银矿的经营管理问题作系统阐述,创造性地提出官督商办的主张,书写了中国近代化滥觞的新篇章。
1847年5月,林则徐准备赴滇就任云贵总督时就意识到“凡吏治营伍铜矿嵯务诸大端,均须加意讲求,认真整饬”,[4](P137)把整顿云南矿山视为须特别留意、认真对待的要务。
    清代,云南的铜矿、银矿在国家经济格局中具有特殊的并呈日益重要的地位。
    “云南铜矿尤甲各行省。盖鼓铸铅铜并重,而铜尤重。秦、鄂、蜀、桂、黔、赣皆产铜,而滇最饶。”因此,“雍正初,岁出铜八九十万,不数年,且二三百万,岁供本路鼓铸。及运湖广、江西,仅百万有奇。乾隆初,岁发铜本银百万两,四五年间,岁出六七百万或八九百万,最多乃至千二三百万。户、工两局,暨江南、江西、浙江、福建、陕西、湖北、广东、广西、贵州九路,岁需九百余万,悉取给焉……故滇省铜政,累叶程功,非他项矿产可比。”[5]显然,云南铜矿在当时中国矿冶业中举足轻重。
    鸦片战争前,由于鸦片在中国泛滥成灾,使中国的白银大量外流加上纹银被大量套购出洋,已经导致“钱贱银昂,以致商民交困”。6〕(P267战后,由于一系列不平等条约的签订,鸦片走私更是肆无忌惮,愈演愈烈,白银外流有增无减,致使清政府的财政困难,尤其是银荒危机越来越严重,迫切需要开发银矿以解燃眉之急。云南也是当时中国白银的重要产地。道光初年,在甘肃金厂、直隶银厂被封禁之时,“惟云南之南安、石羊、临安、个旧银厂,岁课银五万八千余两”。[5]
    由于银铜是当时货币的基本材料,作为全国货币原料主要来源的云南银铜矿的兴衰与否委实关系到国家财政金融的命脉。
    然而,清代前期曾经辉煌一时的云南铜矿业,到嘉庆年间就走向衰败,鸦片战争以后更是日薄西山、奄奄一息。其主要问题:
    一是技术落后,效率低下。找矿凭经验,开采靠手工。必然造成开矿风险大、成本高,效率低,甚至入不敷出。
    二是管理混乱,弊端丛生。官吏对厂矿“大抵皆视为利薮”,[7]以种种手段勒索敛财,清廷不得不谕令“每年抽收银课,不可假手胥吏,致有侵蚀滋扰阻扰等弊端。”[8]
    因此,铜矿严重亏损乃至停产倒闭现象在所难免。“各硐开采年久,所出矿砂微薄,厂民亏折停歇”。清政府每年向云南铜厂提供一百万两白银作为“颁发工本银两、采办铜斤”的铜本,但历年俱有“厂欠”,如1846年,据林则徐统计全省铜矿中不可能追回来的“欠银一万五百五两”。[4](P188)这无疑又使本已陷入困境的清政府财政雪上加霜。
    与此类似,金矿、银矿也处于“旋开旋停,兴废不常,赋入亦鲜”[5]的困境中。
    不独有偶,清政府对矿业的政策亦陷入是“禁”,还是“放”;是“官营”,还是“商办、民办”的举棋不定窘况中。
“清初,鉴于明代竞言矿利,中使四出,暴敛病民,于是听民采取,输税于官,皆有常率。若有碍禁山风水,民田庐墓,及聚众扰民,或岁歉穀踊,辄用封禁。”即采取有限民营与动辄封禁相结合的政策,实际上还是以封禁为主。如“粤东山多田少,而矿产最繁,土民习于攻采。矿峒所在,千百为群,往往聚众私掘,啸聚剽掠。故其时矿东开矿,较他省尤为厉禁”。“滇铜自康熙四十四年(1705年)官为经理,嗣由官给工本。”为何云南的铜矿在“听民采取”不久就改为“官为经理”呢?云南矿业中“大厂矿丁六七万,次亦万余。近则土民远及黔、粤,仰食矿利者,奔走相属。”其规模之大,影响之广,清政府委实不敢也不愿放任民营。不敢让民众聚集过多,担心聚而为乱,不易控制;不愿让商民掌握大矿,获利太多,尾大不掉。嘉庆四年,民人潘世恩、苏廷禄请开直隶邢台银矿。嘉庆皇帝认为:“国家经费自有正供,潘世恩、苏廷禄觊觎矿利,敢藉纳课为词,实属不安本分”。[5]可见,清政府对矿业的民营基本上是持否定的态度,乃至进行压制打击。
    但是,由于官吏的腐败,管理的混乱,致使官办矿业处于亏损停产,难以为继的困境中,而国计民生又急需大量的铜银材料。因此,清政府不得不考虑矿业的民营问题。1844年,清政府谕令云南大吏宝兴、桂良等“体察地方情形,相度山场,任民自行开采银铜。”[8]到林则徐就任云贵总督第二年,即1848年,清政府再次诏令“四川、云、贵、两广、江西各督抚,于所属境内确切查勘,广为晓谕。其余各省督抚,亦著留心访查,酌量开采,不准托词观望。至官办、民办、商办,应如何统辖弹压稽查之处,朝廷不为遥制”。[5]明令把矿业经营方式的选择以及管理权限下放到各省督抚。
    正是在天下财源日益匮乏,清政府金融危机的严峻时期,作为银钱、铜钱原料主要产区的云南银政铜政管理混乱,银铜矿衰敝不堪的关头,身为云贵总督的林则徐又担负起整顿云南矿政的千钧重任。
    二、林则徐官督商办思想内涵
    有效制止官吏的“暴敛病民”和防止民众的聚集为乱,切实加强官府对矿厂的有效管理成为矿政整顿工作亟待解决的问题。
    林则徐经逐细访查,认真调研,利用在“官办、民办、商办”及矿政管理方面朝廷“不为遥制”之机,提出了关于矿业经营管理的“经久之善策”。其核心思想是:
    查办厂先须备齐油米柴炭,资本甚巨,原非一人之力所能独开。官办呼应虽灵,而在任久暂无常,恐交待葛藤滋甚。倘或因之亏空,参办则有所借口,筹补则益启效尤。况地方官经管事多,安能亲驻厂中,胼胝手足,势必假手于幕丁胥役,弊窦愈多。似仍招集商民,听其朋资伙办,成则加奖,歇亦不追,则官有督率之权而无著赔之累,似可常行无弊。〔4〕(P498)
    林则徐对“官办”的优劣进行了剖析,其优点仅列“呼应灵”,即朝廷较易控制一点;对其弊端则列举了多种:首先,官员任期有限,交结时麻烦事多。其次,对亏损易推卸责任并找借口补亏,补亏得逞即成惯例。再次,地方官无暇顾及厂矿之事,只能让手下经办代管,又容易滋生狐假虎威贪污勒索等弊窦。此外,办厂之事琐细繁杂,也不宜官办。林则徐深刻揭示了官办矿业的弊端,主张放手让商民集资承办,官方只持有“督率之权”,也就是采取“官督商办”的经营模式,官府既无对厂矿的失控之虞,又卸掉厂矿亏损的累赘,何乐而不为?
    对于“商”、“民”的概念,林则徐只是笼统说“商民”,实际上在此细分商与民的涵义没有多大的意义。至于“民办、商办”如何办?林则徐也只提“听其朋资伙办”,并不为此多费笔墨。既然是商办,就应该放手让他们自己去办,没必要多加关于具体事项。
    对于“官督”的内涵,林则徐进行较为系统的阐述。
    首要是“定章程”,〔4〕(P498-500)从政策法规上对厂矿加以扶持、引导。主要有四点:
    第一、“宽铅禁”。就是解除厂民出售银矿副产品铅的禁令。铅可以制造铅弹,事关军火,为禁止民间自由买卖的产品,曾有人因涉嫌售铅而获罪。因此,在银的冶炼过程中产生大量的铅竞被作为废物而遗弃。林则徐认为铅不仅可制铅弹,而且也可“锤造锡箔”、“炒炼黄丹颜料”等,用途广泛,浪费可惜,主张准许银矿将铅出售,“以补厂民成本之亏,庶不至于退歇”。只要在销售环节加强管理,杜绝走私,就“于军火无所妨碍”,对社会有益、“于厂民实获补苴”。既合理利用了资源,又提高了银矿的经济效益,从开源兴利方面切实防止亏损停产,体现了林则徐不避风险、尽力为厂民谋利的高尚情操。
    第二、“减浮费”,就是减轻厂矿的靡费负担。林则徐查觉厂矿官吏“七长商议立规,名目愈多,剥削愈甚”是厂矿衰敝的重要因素,主张除了必不可少的课税之外,对那些“头人、书役、巡练之工食薪水”以及名目繁多的费用负担,“虽不能尽裁,亦必须大减。”他以十分严厉的口吻“出示晓谕,务令痛删无益之银规,以办必需之油米,庶不致因累而散”。林则徐这种对巧立名目,残酷剥削厂民的官吏深恶痛绝,对厂民体贴入微的高风亮节,由此可见一斑。
    第三、“严法令”,就是严厉打击欺行霸矿的宗派势力。当时厂矿中宗派势力猖獗,欺行霸矿现象严重,不法之徒“恃众欺民,渐而抗官藐法”,为害甚烈。鉴此,林则徐认为“今兴利必先除害,非严不可”,主张用严刑峻法治矿。对“胆敢结党,仇杀多命,闹成巨案,或恃众 奸盗劫,扰害平民”的匪徒,可“就地请令正法,俾得触目警心,庶可惩一儆百。”比如,被林则徐缉拿归案的黄应昌之流,不仅私挖盗采铜矿,而且“各供认互斗抢虏数次,其当场致毙尸身,或自行烧毁,或彼此残弃,或尚有掩埋处所可以刨验,并抢劫村寨情形,亦据历历指认”。镇压黄应昌后,“厂务顿觉森严……厂内倍行安静。”[4](P523)收到立竿见影的良好效果。“安民首在缉盗”。[4](P500)对此类作恶多端的匪徒,即使在当今社会也必须加以严厉制裁的。否则,厂矿的秩序就不能维护,商民的合法权益就受到侵害,工人的安全也得不到保障。
    第四、“杜伪诈”,就是禁止弄虚作假行径,打击败坏社会风气的“诈伪之徒”。林则徐认为在产品买卖中 “颠倒好丑,为贻害厂务之尤,兹先出示谕禁,嗣后访获此等匪徒,皆即加重惩办,庶可除弊混而示劝惩矣。” 把以次充好、颠倒黑白的行径视为“贻害厂务之尤”;将那些用假冒伪劣产品蒙人的奸商视若必须严厉打击的匪徒,足见林则徐对厂矿的声誉何等重视!对弄虚作假现象何等厌恶!
    此外,林则徐认为“官督”的内涵还应包括以下荦荦大端:
    协调。即协调约束采矿商民,维护生产秩序。林则徐得知某山“前因土内产有金砂,遂有外来游民私挖淘洗,致相争斗”之事,马上派官员“亲赴该山,勘明实在情形。”并在得到调查结果汇报后“当即批准,将此三处试行开采。但先前既因私挖致酿斗争,此次官为督办,亟应选择殷实良善者作为头人,责令招募砂丁,逐层约束” 。[4](P496-497)
激励:由于矿产开采,不可能立竿见影,尤其是在尚未见成效之时,“总须该地方官激励厂民,奋勉从事,不可任其半途而废”。〔4〕(P497)
    甄别:即查勘甄别老矿的价值,要分别处置。对还有使用价值的矿厂,就要让“习于厂事者”尽力补救;对 “硐产全枯、徒劳无益”矿厂即予废弃,[4](P497)以免浪费资金。总之,“不得因广采新山,而转置旧厂于不问”, [4](P498)要让资源得到合理利用。
    此外,还有开矿审批、课税事务等不言而喻的职责。
如上所述,虽然林则徐尚未提到“官督商办”一词,但实际上他已经把这种思想表述得相当清楚了,并在他的有限任期及一定范围内付诸实施。
    诚然,林则徐“官督商办”思想还不尽完善,特别是对“官督”与“商办”之间责、权、利的关系尚未进行深入探讨,更没有关于“承包合同”之类的契约法规问题的阐述。
    三、林则徐官提出督商办思想的意义
    林则徐整顿矿政的宗旨和原则,体现他对民生的关注,难能可贵。“杜伪诈”,就是禁止弄虚作假行径,在利国与利民的天平上,林则徐还稍微偏向于“民”的一方。“有土有财,货原恶其弃于地;因利而利,富仍使之藏于民,果能经理得益,自可推行无弊”,〔4〕(P494) 明确表达合理开发资源,以造福于民、藏富于民观点,提出了开发产业的富民原则,表示只要符合人民利益的事就是正确的,就可以大胆推行。
    林则徐提出官督商办思路,进行云南铜矿银矿的整顿,显然是对中国矿政的重大改革。然而,改革有险阻;改革者难免受到责难与阻扰。林则徐也不例外,从“其谓人众难散” 〔4〕(P495);“任事断不敢畏难” 〔4〕(P500)等字里行间,就不难看出其中的压力。针对当时社会那种求稳怕乱,因噎废食的迂腐观念,林则徐引经据典论证了自己的主张:“开矿之举,不独历代具有成法,而《周礼》早已明著为经”。况且 “小民趋利若骛,矿旺则不招自来,矿竭亦不驱自去,断无盘踞废硐,甘心亏本之理,其谓人众难散,非真知矿厂情形者也”;“如其地可聚千人者,必有能活千人之利;聚至数百人者,亦必有能活数百人之利。无利之处,人乃裹足”。 〔4〕(P495)趋利避害乃人之常情,招民开矿并不可怕。这些基本常识在林则徐时代却是先见之明。此后十几年的同治年间,某些洋人向总理衙门提出发展修路开矿发展近代产业的建议,但奕䜣却认为:“修铁路、挖矿、贩盐”是“大碍国计民生”的事,“彼虽求之甚力,我亦拒之愈坚。”[9]对此,洋人感到不可思议。随后,身为中国近代第一个出访欧美的外交使团的代表志刚在英法阐述清政府不能批准修铁路开矿山的苦衷:修铁路开矿山势必集中成千上万的人在一起,会“聚而为乱,必致大动干戈,兵连祸结,而无底止” [10](P64);“中国断不能希小利而开大乱之端也”。[10](P48)奕䜣是当时总理衙门负责人,洋务派在朝廷中的代表人物,也算是有识之士;志刚则是同文馆的毕业生,在学外语之时或多或少也接受了些西式教育,并游历考察了欧美,更是当时见多识广的人物,居然对修路开矿的见解也如此迂腐。相形之下,林则徐招民开矿的主张尤显得高人一筹。
    林则徐官督商办的思想是经深入细致的调查研究,“按地方之情形,筹经久之善策” 〔4〕(P498)的产物。林则徐与“在省司道及日久在滇之正佐各员,下逮商旅民人,无不虚衷采访”。〔4〕(P498)经认真调研得知:“滇人生计维艰,除耕种外,开采是其所习……据本地人所言,开而能成,成而能久者,向实不可多得”。〔4〕(P495)正是基于对滇人生计及开矿艰辛的深刻了解,林则徐才胸有成竹地提出整顿矿政的方案及其官督商办的思路。这与他10年前关于漕运方式的主张相比显然成熟了许多。1839年,林则徐奉命到广州主持禁烟时,就“漕政”变通的廷议发表看法:“海运若行,或以官运,或以商运……尚当细酌情形,另行从长计议”。11〕(P240可见,他当时对商办采取谨慎的态度。彼时,林则徐要集中精力开展禁烟斗争,无暇对漕运“细酌情形”,自然不会对此轻易断言,反映他一贯对事认真负责的态度。此时,林则徐在云贵任职已近两年,回汉争斗的事件已基本平定,可以腾出手来抓民生之事了,于是就根据“察访实情”,提出最切合实际的振兴矿业之策。
    鉴于矿业官办的种种弊端,林则徐极力主张商(民)办矿业的观点,代表了近代化的方向。所谓近代化,从某种意义讲是资本主义化。这在林则徐时代无疑代表了社会发展的趋势,具有明显的进步性。尽管民营产业在中国历史上由来已久,甚至从事冶铁业的也不乏其人,如两千多年前,司马迁笔下“用铁冶富”并“富至僮千人”的卓氏就是典型。[12]如此事例在中国历史上毕竟寥若晨星。前文诉述的清初矿业曾一度不得不“听民采取”,但不久又收为官办。诸如盐、矿、漕运等关系国计民生的产业主要为官府垄断。要冲破这种长期的垄断,绝非易事;身为官府要员欲否定这种垄断,更加需要大无畏的勇气和魄力。“不用官营而以民营为中心,这是林则徐思想的重要之点,从此后中国产业发展的方向来看,这是极其不容忽视的内容”,“这样的观点在中国是不可多得的”。[13](P63-64)
    林则徐对官督商办的探讨做出了开创性的贡献。据说官督商办的模式不是林则徐的创造。费维凯认为李鸿章时期官督商办的“直接来源似乎是19世纪后半期出现的政府盐务垄断权。”[14](P13)罗肇前更明确指出:“官督商办”一词“并非李鸿章凭空设想出来的,而是通过借鉴以往的行之有效的盐法经验提出来的”。[2](105)查《清史稿·食货·盐法》“其行盐法有七:曰官督商销,曰官运商销,曰商运商销,曰商运民销,曰民运民销,曰官督民销,惟官督商销行之为广且久。凡商有二:曰场商,主收盐;曰运商,主行盐。其总揽之者曰总商,主散商纳课。后多剥削侵蚀之弊,康熙、乾隆间,革之而未能去”。〔15〕可见,“盐法”只点出“官督商销”的名称与“商”的性质,至于如何“官督”?几乎只字不提。林则徐进行矿政改革时是否借鉴此法?无从考证。只能从他也曾从事过盐政的经历推测可能也受此启迪。从“革之而未能去”之说可知,此盐法确有一定成效,有存在的理由和借鉴的价值。林则徐把“官督”与“商办”结合起来研究,尤其是对“官督”的内涵进行较为系统的阐述,提出一套方案并在一定程度上付诸实施。因此,应该认定林则徐对官督商办的探索具有开拓之功劳,创新之贡献。与其说李鸿章的官督商办模式直接来源于清代的盐法,不如讲直接师承于林则徐的主张。
    李鸿章为代表的洋务派所推行的官督商办模式与林则徐的主张确有共通之处。l8721223日,李鸿章在关于建立中国轮船招商局的报告中提出:“目下既无官造商船在内,自无庸官商合办,应仍官督商办。由官总其大纲,察其利病,而听该商董等自立条议,悦服众商”。16(P39-40)这份据说是“最早用来表示‘官督商办’与新式企业相联系的材抖”,14〕(P15只是明确提出要采用“官督商办”的方式,至于如何办?仅是点到为止而已。后来,李鸿章进一步说明:“轮船招商局之设,系由各商集股作本,按照贸易章程,自行经理……盈亏全归商认,与官无涉。”[17](P35)这与林则徐早就提出的“招集商民,听其朋资伙办……则官有督率之权而无著赔之累”的主张如出一辙。令人遗憾的是林则徐提出的官督商办主张竟不见皇帝的批准,并且林则徐在此数月后就卸掉云贵总督一职,因此不能进一步完善并实施自己的主张。而林则徐的官督商办思想却在20年后被洋务派所践行和推广,成为民用企业的主流经营方式。这实际上反映了一种历史的必然。正如一位日本学者所言:“从日本的情况来看,在幕府统治末期和明治时代初期,从幕营、藩营继承而来的官营以及半官半民经营的企业是作为日本产业经营的中心的。然而,在自由民权运动的压力之下,这些工厂向民间出售,民间资本占居了中心地位,并据此确守起资本主义的经营,促进了产业的发展。如果从这一点来考虑的话,林则徐很早就曾主张的排斥官办企业而要求发展民营企业的观点,确有极为宝贵的内涵,颇值注意”。13〕(P63
    时至今日,我们重温林则徐150多年前的文稿,对其所剖析的官办矿业种种弊端,依然有切中时弊之感;对“减浮费”、“严法令”、“杜诈伪”等论述尚有经世良策之叹!林则徐官督商办思想的意义,由此可见一斑。
参考资料:
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〔4〕林则徐全集(第4册),〔C〕福州:海峡文艺出版社,2002
〔5〕清史稿( 卷124 )食货五钱法茶法矿政
〔6〕林则徐全集(第1册) [C]福州:海峡文艺出版社,2002
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〔9〕筹办夷务始末(同治朝)[Z](卷63)
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〔11〕《林则徐全集》(第3册)[C],福州:海峡文艺出版社,2002
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〔13〕 (日)依田憙家著 ,叶坦,蒋松岩译.日中两国近代化中经济论中比较,[M]北京:中国社会科学出版社, 1994
〔14〕〔27〕费维恺.中国早期工业化——盛宣怀与官督商办企业,[M]北京:中国社会科学出版社,1990:13、15
〔15〕清史稿(卷123)食货4,盐法
〔16〕吴汝纶编.李文忠公全集(卷1),[C]台北: 文海出版社有限公司 1980
〔17〕吴汝纶编.李文忠公全集(卷36),[C]台北: 文海出版社有限公司 1980

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